Felipe VI y la crisis de Ceuta: ¿hasta dónde puede actuar el rey sin el Gobierno?

A propósito de la crisis de seguridad nacional que padece Ceuta desde los dos últimos días de julio de 2026, es inevitable preguntarse qué puede hacer el rey de España, Felipe VI, al respecto y si puede actuar discrecionalmente o requiere siempre el refrendo del Gobierno en actos jurídicos con transcendencia de Estado.

Precisamente el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, anunció este lunes que el rey visitará Ceuta “cuando se den las condiciones para ello”, aunque sin concretar una fecha.

¿Pero puede Felipe VI ir a Ceuta cuando considere oportuno? ¿Puede decidir libremente qué hacer? La cuestión tiene relevancia constitucional, porque el jefe del Estado no puede ser coaccionado respecto a sus actos dada su inviolabilidad, tal y como señala el artículo 56.3 de la Constitución española.

El rey es la máxima autoridad del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, tal como expresa el artículo 56.1 de la Carta Magna. Y, en ese sentido, “reina, pero no gobierna”, según la famosa frase, popularizada por el político francés Louis Adolphe Thiers poco antes de la caída de Carlos X y el ascenso al trono de Luis Felipe I –de quien terminó siendo primer ministro–.

Este tema no es menor, y nos conduce a la cuestión medular de este artículo: ¿cuáles son los poderes del rey de España, según la Constitución de 1978?

La funciones de arbitrar y moderar

El monarca español tiene una serie de facultades y funciones claramente definidas en los artículos 56.1, 61.1 y, de forma muy detallada, 62, 63 y 65.2 de la Constitución. Sin embargo, lo cierto es que cuando analizamos sus poderes discrecionales, que no son otros que arbitrar y moderar, no podemos confundir estas facultades con los denominados “actos debidos”. Estos últimos constituyen la mayoría de actuaciones reales, ejecutadas por imperativo constitucional y que, por ello, no ofrecen margen alguno al ejercicio de la discrecionalidad regia en la decisión y ejecución del acto.

Si la doctrina de los “actos debidos” comprendiera todos los actos de Felipe VI, la Jefatura del Estado quedaría reducida a elementales funciones constitucionales muy limitadas, que en absoluto se corresponderían con las amplias facultades de arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones que expresamente se recogen en el artículo 56.1 de la Constitución de 1978.

Dos intervenciones históricas

Históricamente se han hecho explícitas para todos los ciudadanos en dos intervenciones concretas: el 23 de febrero de 1981, reinando Juan Carlos I de Borbón, en el mensaje a la Nación con motivo del Golpe de Estado, y el 3 de octubre de 2017, cuando Felipe VI pronunció un discurso institucional a toda la nación con motivo de la crisis institucional en Cataluña tras el referéndum ilegal del 1 de octubre de 2017.

La doctrina constitucional ha analizado con detenimiento este tema. Sintéticamente, la doctrina mayoritaria entiende que la institución del refrendo de los actos del rey, que por regla general traslada la responsabilidad por dichos actos al Gobierno, en absoluto inhibe la posibilidad de actuar que tiene el monarca. Es decir, puede actuar sin pedir autorización a otros poderes y sin que ello le genere ninguna responsabilidad, aunque esta elección es verdaderamente excepcional y tiene un evidente coste para el mantenimiento de la Corona como poder neutral.

Nuestro sistema constitucional no habilita al Gobierno para someter los actos reales a una autorización o permiso “ex ante” porque forzosamente el refrendo siempre se produce “ex post”; es decir, primero va el acto regio y luego el refrendo (sea expreso o tácito). Y sin refrendo, los actos de Estado efectuados por el rey carecen de validez, a tenor del artículo 56.3 de la Constitución.

Pero el refrendo de los actos de Felipe VI, recogido en los artículos 56.3 y 64.1, tampoco es una facultad libérrima en manos del Gobierno, porque si fuera así el rey no podría llevar a cabo ningún tipo de acto –ni siquiera los más personales– sin su autorización.

A tenor de la sentencia del Tribunal Constitucional 5/1987, de 27 de enero, dicho refrendo es el propio de los “actos debidos”, que por su naturaleza constitucional constriñen las funciones del monarca, pero cuya posición como jefe del Estado lo diferencia y separa nítidamente del Gobierno y de cualquier otra institución constitucional.

Por eso, siguiendo la lógica de la separación de poderes, más allá de los “actos debidos”, naturalmente el rey puede y debe desplegar facultades regias privativas cuando con prudencia considere oportuno hacerlo.

Fijémonos que, según el artículo 56.1 de la Constitución, el rey “arbitra” y “modera” el funcionamiento regular de las instituciones y que, según el artículo 61.1 de la norma fundamental, cuando es proclamado ante las Cortes jura desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las comunidades autónomas.

Sin necesidad de autorización

Las facultades de “arbitrio” y “moderación” que el citado artículo 56.1 expresamente reconoce al rey no encajan bien en la doctrina de los “actos debidos”: una cosa es convenir que el monarca no puede negarse a realizar los actos que constitucionalmente corresponden a la Jefatura del Estado y otra muy diferente admitir una suerte de autorización previa.

Precisamente, en un contexto de grave crisis de seguridad nacional en Ceuta, el monarca cuenta con suficiente legitimidad constitucional para ejercer explícitamente, si así lo considera, sus facultades, moderando el funcionamiento regular de las instituciones del Estado.

Tomás J. Aliste Santos no recibe salario, ni ejerce labores de consultoría, ni posee acciones, ni recibe financiación de ninguna compañía u organización que pueda obtener beneficio de este artículo, y ha declarado carecer de vínculos relevantes más allá del cargo académico citado.